המגזין

העדפה מתקנת ושילוב מתמודדים בשוק החופשי

גל זהר
-
14.04.2016

בשוק החופשי – הניסיון הבינלאומי

גל זהר[1]

בשנתיים האחרונות מתקיים בישראל דיון מקיף אודות מערכות הייצוג ההולם (בעיקר הדיון על צוו ההרחבה והמכסה המינימלית של העסקת אנשים עם מוגבלות במגזר הציבורי), המחייב הבנה אודות הניסיון המקיף של מדינות שונות בעולם בתחום זה. לאור זאת, נציבות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, אשר הייתה הראשונה להבין את החשיבות של למידת מערכות קיימות בעולם, ביקשה לקיים סקירה מקיפה אודות הניסיון הבינלאומי מתוך רצון לסייע לקובעי המדיניות בישראל לקבל החלטה מושכלת אודות המודל המתאים ביותר ואופן יישומו.

העדפה מתקנת

רעיון הייצוג ההולם מהווה את אחד הכלים המרכזיים לקידום תעסוקת אנשים עם מוגבלות לאורך עשורים רבים. העיקרון המרכזי המנחה הינו הרצון לוודא כי מעסיקים יאמצו את עקרון ההעדפה המתקנת להעסקת אנשים עם מוגבלות על מנת להגביר את שיעורי התעסוקה של קבוצה זו הנמוכים מקבוצות אוכלוסייה אחרות.

על אף הקבלה הגורפת אודות הצורך בהעדפה מתקנת, מערך הייצוג ההולם הינו מורכב ליישום וכולל הסדרים שונים ומגוונים. יותר מכך, המחקרים המעטים יחסית שבחנו נושא זה באופן מקיף מצאו כי לא נמצאה הלימה משמעותית בין ההסדרים הללו לבין עלייה בשיעורי התעסוקה, פרט לשתי קבוצות – אנשים שיש להם מגבלה קלה יחסית ואנשים שקיבלו את המגבלה בזמן עבודתם (לאו דווקא נפגעי עבודה).

ההגדרה הקלאסית של מערכות ייצוג הולם מתמקדת בצורך "לחייב מעסיקים במגזר הפרטי ו/או הציבורי…[2] להבטיח שיעור מינימלי של אנשים עם מוגבלות" (Thornton, 1998, p. 4). על בסיס הבחנתו של גריב (Greve, 2009), אודות קיומן של שלוש מערכות לייצוג הולם,[3] מחקר זה מבחין בין שלושה מודלים שונים הקיימים ברחבי העולם:

  • מערכת וולונטרית (voluntary system):
  • לא כוללת יעדים ברורים

מערכת הכוללת המלצות כלליות (בדרך כלל ללא יעדים ברורים). מערכת כזו קיימת, לדוגמה, בבריטניה שם מודגש המרכיב הוולונטרי ולקיחת אחריות עצמית על ידי המעסיקים המוכנים לקחת על עצמם אחריות גדולה יותר להגברת שיעורי ואיכות התעסוקה של אנשים עם מוגבלות (כולל באמצעות הסכמים של ארגונים מעסיקים).

המערכת הוולונטרית החליפה את מערכת הייצוג המחייבת שהופעלה במדינה עד אמצע שנות התשעים, שהופסקה לאחר היענות נמוכה מאוד של מעסיקים שעמדו ביעד של 3%.

  • מערכת ייצוג הולם חצי מחייבת(quasi-compelling system) :
  • קביעת יעדים ברורים
  • ללא סנקציות ממשיות
  • איסוף הנתונים גמיש המתבצע, בדרך כלל, על ידי המעסיק.

באירלנד לדוג' הוחלט בשנים האחרונות להפעיל מערכת כזו במגזר הציבורי עבור כל אדם המדווח באופן עצמאי שיש לו "מגבלה שאובחנה על ידי אנשי מקצוע המשפיעה באופן משמעותי על יכולת עבודתו)' (NDA, 2015, p. 3).

מערכת חצי מחייבת מופעלת גם בארה"ב במסגרתה כל ספק העובד מול הממשל האמריקאי צריך לעמוד ביעד של 7%. עם זאת, הניסיון של ממשל אובמה לקדם את חובת העסקה התמתן וכיום מערכת היעדים אינה כוללת 'מכסה מחייבת', שתמנע מהממשל לחתום הסכמים עם אותם ספקים.

  • מערכת קוואטות (levy-quota System):
  • מערכת מחייבת הכוללת אכיפה קפדנית.
  • מערך סנקציות (חיוביות ושליליות)
  • דוחות מקיפים ומערכת איסוף נתונים חיצונית.

הדוחות ומערכת איסוף הנתונים הינם חיצוניים כיוון שעמידה בתנאי החוק קשורה למתן סנקציות כלכליות חיוביות ו/או שליליות, כך איסוף המידע חייב להיות קפדני יותר.

 

השוני בין "איש ואיש ובין "מדינה ומדינה"

שיעור המעסיקים הנדרשים לעמוד בתנאי החוק משתנה בין המדינות. כך לדוגמה, כל מעסיק (פרטי וציבורי) בגרמניה שיש לו למעלה מ-20 עובדים חייב למלא 5% מהמשרות באנשים עם מוגבלות. בצרפת, בה הקריטריונים להגדרת האנשים עם מוגבלות העומדים בקריטריונים הם נרחבים מאוד,[4] היעד עמד היעד על 6% בשנת 2012.

אחד הממצאים הבולטים שעולה בכל המערכות הוא שיעור המעסיקים העומדים בתנאי החוק והעומד על פחות משליש במרבית המדינות (פרט ליפן, שם היעד להעסקה נמוך באופן משמעותי). באותן מדינות הוקמה קרן האחראית לקניסת המעסיקים שאינם עומדים בתנאי החוק, כאשר מרבית המעסיקים מעדיפים לשלם קנס זה על פני עמידה בתנאי החוק. הכסף מופנה לקידום תעסוקת אנשים עם מוגבלות.

 

הגדרת יעדים מסייעת למימוש התוכנית

הסקירה המקיפה, שכוללת מדינות נוספות שאינן נכללות בתקציר זה, נשענת על שני ממדים עיקריים המבחינים בין המערכות השונות. מחד גיסא, קיימים הגורמים המשפיעים על מערכת היעדים הכמותניים, תוך התמקדות בשלושה גורמים

  1. היעד לשיעור ההעסקה המינימלי (לדוגמה, 3%),
  2. הגדרת קהלי היעד – מעסיקים ואנשים עם מוגבלות (מקביל להבחנה בין אנשים עם 20-30-40 אחוזי נכות בישראל)
  3. שיעור המעסיקים העומדים בתנאי החוק. למעשה, בחירה בקריטריונים מחמירים יותר של אנשים הנכללים במסגרת החוק תוביל בהכרח לשיעור נמוך יותר של מעסיקים העומדים בתנאי החוק, כך שיכולת התמרון של מקבלי ההחלטות היא מוגבלת.

מאידך גיסא, קיימים גורמים איכותניים נוספים המשפיעים על אופי המערכת ובראשן ההחלטה האם המדינה צריכה, יכולה ו/או מוכנה לאכוף אי-עמידה בתנאי החוק, לצד ההחלטה האם ובאיזה אופן יש להפעיל תמריצים שליליים וחיוביים. גורמים איכותניים אלו צריכים להילקח בחשבון ביתר שאת בעת ההחלטה אודות המערכת המתאימה ביותר ליישום בישראל.

לצד ההיבטים אלו, חשוב להדגיש מספר מגמות בולטות, כגון האחדה של קריטריונים ופירוק ההבחנה בין מוגבלת חמורה למוגבלות קלה, התמקדות בנכויות נראות והחרגה של אנשים שאינם רוצים לחשוף את מגבלתם (בעיקר סביב אנשים שיש להם לקות נפשית). מגמה נוספת היא הכלת החוקים והתקנות גם על אנשים הנמצאים במשרות חלקיות.

ישראל – המלצה מול ביצוע

הדיון סביב הצורך להפעיל מערכת מחייבת יותר קיים בישראל למעלה מעשרים שנה, אך עד לשנתיים האחרונות לא ננקטו צעדים יישומיים לקידומו. בשנים האחרונות, בהובלת ההסתדרות וארגוני המעסיקים התגבש הסכם קיבוצי שלווה בצו הרחבה לעידוד והגברת תעסוקת אנשים עם מוגבלות. צו ההרחבה כולל חובת העסקה של 3% (החל מהשנה השנייה לצו ההרחבה) אנשים עם מוגבלות עבור חברות המעסיקות לפחות 100 עובדים, במקביל לחובת העסקה של 5% בחברות הממשלתיות. על אף זאת, אלו עדיין הנחיות כלליות שאינן עונות לכל האתגרים הנובעים מאימוץ חקיקה ותקנות אלו.

על מנת לקדם זאת באופן יעיל, יש לבחון את המצב בישראל לאור הניסיון הבינלאומי והמודלים השונים שהופעלו בעולם במקביל להצגת תמונה מהימנה אודות המצב הקיים בישראל.

בעיית ההשוואה  

לפי נתוני הביטוח הלאומי ניתן להשוות באופן חלקי את המצב בישראל למדינות OECD נוספות. אף על פי שמבין החברות הגדולות (100 עובדים ומעלה) כ-14% מהחברות לא העסיקו אפילו לא אדם אחד עם מוגבלות,[5] שיעור המעסיקים העומדים בתנאי דומה ואף גבוה ממדינות OECD נוספות – כ-34% מהמעסיקים עומדים כבר היום ביעד העסקה מינימלי של 3% של אנשים עם מוגבלות (אנשים מוכרים עם 40% נכות ומעלה ואנשים שעברו שיקום).[6] ברם, חשוב להבין כי גם באותן מדינות בהן יש חובת ייצוג הולם, הגדרות האוכלוסייה, המעסיקים ותנאי הזכאות במסגרת החוק שונים באופן מהותי בין המדינות. על כן, כל השוואה בין המדינות הינה מוגבלת.

עדיף לשלם קנסות

כאמור, מחקרים מראים כי אין הלימה חד-משמעית בין שיעורי התעסוקה לבין האופן בו נקבעו שיעורי הייצוג ההולם. עם זאת, המחקרים מראים כי מערך הקוואטות מסייע בעיקר לאנשים עם מוגבלות קלה ולאנשים החווים מגבלה/מחלה/פגיעה במהלך חייהם, ומסייעים באופן חלקי מאוד לקידום תעסוקה של אנשים עם מוגבלות קשה. יותר מכך, אנשים רבים הנכללים תחת הגדרות החוק מועסקים בדרך כלל במשרות נמוכות. במקביל, חשוב להדגיש כי שיעור המעסיקים העונה לקריטריונים של הייצוג ההולם הינו נמוך ומעסיקים רבים מעדיפים לשלם את התשלום על אי-עמידה בתנאי הייצוג ההולם. לצד זאת, התשלום המתקבל מאיסוף הקנסות מהווה מקור עיקרי להפעלת תכניות לשילוב אנשים עם מוגבלות בשוק העבודה.

ואולי, זה יקרה. יום אחד משהו ישתנה

מערכות הייצוג ההולם – על המודלים השונים המופעלים במסגרתה – יכולים לסייע לשילוב וקידום תעסוקת אנשים עם מוגבלות. עם זאת, חשוב להבין את היתרונות והחסרונות של כל שיטה, באופן שיאפשר למקבלי ההחלטות בישראל לקבל החלטה מושכלת אודות האופן בו ראוי לקדם מודל כזה או אחר. במקביל, יש להמשיך ולבחון את ההשפעות של מערכות הייצוג ההולם ביחס לכלי מדיניות נוספים.

 

ניתן לקרא עוד על מודל התעסוקה הנתמכת של "קבוצת שכולו טוב"

 

 

 

 

מקורות

 

Greve, B. (2009). The Labour Market Situation of Disabled People in European Countries and Implementation of Employment Policies: A Summary of Evidence from Country Reports. Academic Network of European Disability ….

Nagae, A. (2015). Disability Employment and Productivity. Japan Labor Review, 12(1), 56–75.

Thornton, P. (1998). Employment Quotas, Levies and National Rehabilitation Funds for Persons with Disabilities: Pointers for policy and practice. Retrieved from http://eprints.whiterose.ac.uk/73404/

 

[1] חוקר בכיר בתחום תעסוקת אנשים עם מוגבלות ואוכלוסיות מוחלשות/חלשות בישראל וב-OECD

 

[2] ההגדרה מדגישה את הצורך להגדיר מעסיקים בסדר גודל מסוים. במרבית המדינות מדובר על עסקים מעל 20 אנשים אך במדינות אחרות מדובר בעסקים גדולים אף יותר.

[3] המלצות משפטיות כלליות, מחויבות משפטית ללא אכיפה, מחויבות משפטית מגובה בסנקציות (levy-quota system)

[4] אחד הקריטריונים כולל אנשים המוכרים על ידי המינהלת לשוויון זכויות ועצמאות של אנשים עם מוגבלות (CDAPH).

[5] הנתונים אינם כוללים מידע אודות אנשים המוכרים על ידי משרד הביטחון ואנשים שקיבלו תכניות שיקום חיצוניות לביטוח הלאומי.

[6] כאשר בוחנים רק אנשים שיש להם 40% נכות ומעלה או אנשים שיש להם 20% ומעלה ניתן לראות כי שיעור המעסיקים העומד בתנאי נע בין 25% ל-52%), בהתאמה.

חשיפה
שמרי הדס גרונדמן. עמיתה מומחית ורכזת ליווי צרכנים נותני שרות.
-
27.04.2017
דו"חות שביעות רצון בקרב מקבלי השירות בקבוצת שכולו טוב
ד"ר אמיר טל
-
03.04.2017
הזכות לבחור
צרכנית נותנת שירות בתכנית צרכנים נותני שירותים
-
08.02.2017
ממפעל מוגן למותג הכשרתי- המהפכה השקטה בתעסוקת אנשים עם מוגבלות נפשית
עירד אייכלר
-
01.02.2017
מקולטנים לרשתות עצביות – עידן הגרייה המוחית בפסיכיאטריה
דוקטור איל דהן
-
23.01.2017
על חמלה עצמית והחלמה
מיטל רונן (MA)
-
02.12.2016
כלב טוב- שיקום תעסוקתי בעזרת כלבים
אילת היילוייל
-
02.11.2016
סודות בחברה: על חשיפה בפני עמיתים לצוות
דן שוחט
-
30.10.2016
מה שקולך הפנימי אומר, זה החופש שלך
גילי פרימרמן
-
21.04.2016
שיקום חברתי כמקדם שילוב והחלמה: מדיניות וחזון
ורד שפיר- קיסר
-
14.10.2015
"אחאים לנפגעי נפש" – עבודת דוקטורט של ד"ר רבקה מושונוב
ד"ר רבקה מושונוב
-
15.10.2015
מסע של 1,000 מייל מתחיל בסדנא קוגניטיבית קטנה
ד"ר אמיר טל
-
14.10.2015
מהתמודדות למומחיות מקצועית
מרים גולדברג
-
13.10.2015
להתאחות, ספרה של מיכל דסקל, המתארת את החיים בצל מחלתו של אחיה, שסבל מסכיזופרניה פרנואידית
מיכל דסקל
-
13.10.2015
התנהגות בריאותית בקרב אנשים המתמודדים עם מחלה נפשית
ד"ר רנה בינה ועביר ותד
-
13.10.2015
התערבות לקידום אינטראקציות חברתיות SCIT – בין תיאוריה לפרקטיקה
ירדן כהן
-
13.10.2015
קבלת החלטות משותפת בתהליכי הטיפול והשיקום בבריאות הנפש
אילאיל צין
-
13.10.2015